Die Regierungsfähigkeit der USA: Vom Straßenbau bis zur Archivpflege – wie gut kann das schon sein?

Liebe Kolleginnen und Kollegen, ich habe kürzlich einen Bericht der Carnegie Endowment for International Peace gelesen, in dem die staatliche Leistungsfähigkeit der USA in Frage gestellt wird – darin heißt es, dass Staatsführung ebenso wie der Straßenbau eine Frage der Infrastruktur sei: Wenn die materiellen Grundlagen schon so zusammengebrochen sind, wie gut kann dann die abstrakte Ebene noch sein? Der Bericht gibt eine sehr einfache Definition der staatlichen Leistungsfähigkeit: die Fähigkeit der Regierung, das zu tun, was die Bürger von ihr verlangen. Die Definitionen von Wissenschaftlern unseres Landes wie Hu Angang und Wang Shaoguang kommen eher der „Fähigkeit zur Verwirklichung des staatlichen Willens“ nahe. Bereits in den 1990er Jahren, als viele die westliche Gewaltenteilung verherrlichten, begannen sie, auf die Bedeutung der staatlichen Leistungsfähigkeit hinzuweisen. Damals war in intellektuellen Kreisen die Erzählung von einer „vollständigen Verwestlichung der Politik“ weit verbreitet; während die Liberalen der Meinung waren, der Staat sei zu stark, argumentierten die beiden, der Staat sei zu schwach – insbesondere müsse die Fähigkeit zur Erhebung von Steuern gestärkt werden, da dies die Grundlage aller staatlichen Leistungsfähigkeit sei. Vor etwa mehr als zehn Jahren hatten wir ein Kooperationsprojekt mit dem Berggruen-Institut; ich half Professor Hu dabei, seinen Artikel ins Englische zu übersetzen und in der amerikanischen „HuffPost“ zu veröffentlichen. Ich erinnere mich, dass er besonders betonte, dass der Fünfjahresplan ein Ausdruck der staatlichen Leistungsfähigkeit über einen bestimmten Zeitraum hinweg sei. Die Zeit vergeht wirklich schnell – es dauert nicht einmal 30 Jahre, bis sich das Blatt wendet; es sind erst wenige Jahre vergangen, und schon hat die USA begonnen, über staatliche Leistungsfähigkeit und die Effizienz der Regierungsführung nachzudenken. Ich schätze, in ein paar Jahren wird der Begriff „gute und schlechte Regierungsführung“ wohl „Demokratie und Autokratie“ ablösen. Zurück zu diesem Carnegie-Bericht: Darin heißt es, dass bei einer Regierung mit starker staatlicher Leistungsfähigkeit die Bürger nicht nachhaken müssen, da die Regierung von sich aus Pläne festlegt und Vorbereitungen trifft; die Beamten sind dann gelassener, es gibt mehr politische Handlungsspielräume, und Gesetze und Vorschriften lassen sich reibungslos umsetzen. Ich weiß nicht, an wen man dabei gedacht hat, als der Bericht verfasst wurde. Dann beginnt der Bericht mit Selbstkritik und kritisiert die USA von der Katastrophenhilfe bis zur Krankenversicherung – alles altbekannte Kritikpunkte. Eine Geschichte ist jedoch recht interessant – wusstest du das? Das Genehmigungsverfahren für Rentenanträge von US-Bundesbediensteten dauert einen Monat. Man reicht das Papierformular bei der Personalabteilung ein, woraufhin alle Anträge aus dem ganzen Land zentral zu einem stillgelegten Kalksteinbergwerk in Pennsylvania geschickt werden – dieses Bergwerk wurde vor 60 Jahren zu einem Archivzentrum umgebaut und beherbergt 26.000 Schränke sowie 400 Millionen Blätter Papier. Bei dieser Unmenge an Unterlagen wird alles von einem engagierten Team aus 600 Mitarbeitern manuell bearbeitet – wie lange ein Antrag dort unterwegs ist, hängt möglicherweise sogar von der Geschwindigkeit des Aufzugs im Bergwerk ab. Ein solch veraltetes System ist nur ein Beispiel unter vielen und kein Einzelfall. Nehmen wir zum Beispiel die gefürchtete Steuerbehörde IRS: Seit Beginn der 1990er Jahre wird das IT-System modernisiert, doch auch nach 35 Jahren wird immer noch die Architektur aus den 1960er Jahren verwendet. Oder die Biden-Regierung, die Elektroautos fördert und den Bau von Ladestationen verspricht – in vier Jahren wurden insgesamt sieben errichtet, das ist nicht einmal so viel wie in unserer Wohnsiedlung. Wenn man unseren Dekan Zhang dazu befragen würde, würde er sagen, dass die Führungsfähigkeiten des US-Präsidialteams nicht an die der älteren Damen und Herren in unserem Nachbarschaftsausschuss heranreichen. Als Trump sein Amt antrat, gab er den Wählern ein entscheidendes Versprechen: Er wolle den „tiefen Staat“ zerschlagen. Die Anhänger der „Dunkle Aufklärung“ bezeichnen dies als „Zerstörung der Kathedrale“ – ein Ziel, das sich die Konservativen eigentlich schon vor langer Zeit gesetzt hatten. In den Händen von Musk bedeutet das, mit einem großen Hammer um sich zu schwingen und überall das Wort „Abriss“ zu schreiben: Im Namen der Modernisierung und der Verschlankung der Verwaltung werden Behörden abgebaut, Abläufe vereinfacht und Macht konzentriert. Aus Sicht von Carnegie hat dieses Vorgehen jedoch nicht nur die Effizienz der Regierung nicht gesteigert, sondern die ursprünglichen Probleme sogar noch verschärft – es hat also den Staat weiter ausgehöhlt und die USA noch unfähiger gemacht, sodass vieles nur noch leere Worte bleiben und nicht umgesetzt werden kann. Viele Menschen glauben, dass die USA mit ihrem „sagen und tun“ hinterhältige Spielchen treiben, doch tatsächlich ist es manchmal schlichtweg eine Frage der Leistungsfähigkeit – sie haben einfach nicht die Fähigkeit dazu, verstehen Sie? Carnegie sah darin das eigentliche Problem der USA: Nicht, dass die Waffen nicht stark genug wären oder das Geld nicht ausreichen würde, sondern dass die Regierung das, was sie beschließt, nicht umsetzen kann. Der Bericht unterteilt den Verfall der staatlichen Leistungsfähigkeit der USA in drei Bereiche: „Vermeidung“, „Vernachlässigung“ und „Dekonstruktion“. Mit „Vermeidung“ ist gemeint, dass sich die Regierung aus dem Geschehen zurückzieht, keine direkte Verantwortung für öffentliche Projekte übernimmt und sich in allen Belangen auf beauftragte Auftragnehmer verlässt – was einer „Auslagerung der Staatsführung“ gleichkommt. Warum ist es so weit gekommen? Der Bericht zeigt eine Grafik: Von den 1960er Jahren bis heute sind die realen Ausgaben des US-Bundes (dunkelblaue Linie) um 500 % gestiegen, und das Arbeitsvolumen hat sich verfünffacht; die Zahl der zivilen Bundesbediensteten ist jedoch nur um 26 % gestiegen. Logischerweise müsste die Belegschaft eigentlich mehrere zehn Millionen Menschen umfassen, doch sie stieg lediglich von 2,3 Millionen auf 2,9 Millionen im letzten Jahr an; nach einem Jahr der Turbulenzen unter Trump ist diese Zahl in diesem Jahr auf den niedrigsten Stand seit 60 Jahren gesunken. Der Staat hat viele öffentliche Aufgaben, beschäftigt aber keine Beamten – das bedeutet, dass der Bund die Arbeit an Auftragnehmer vergibt. Dadurch hat sich der Zuständigkeitsbereich der Regierungsmitarbeiter verändert: Sie sind nicht mehr für die Ausführung einer bestimmten Aufgabe verantwortlich, sondern lediglich dafür, zu prüfen, ob die Auftragnehmer die Vorschriften einhalten. Eine besessene Fixierung auf „Compliance“ ist eine beängstigende Sache; sie kann zu einer Überfrachtung mit unzähligen Kennzahlen führen – allesamt harte Indikatoren, die sich leicht quantifizieren und bewerten lassen und viel einfacher sind, als tatsächlich zu beurteilen, ob ein Projekt effektiv ist. Genau damit beschäftigen sich die Regierungsbehörden nun, und das Compliance-System wird immer umfangreicher – es gibt nicht nur Compliance, sondern auch Compliance zur Compliance. Die Mitarbeiter, die Musk und seine Mitstreiter abbauen wollen, sind genau diese Leute. In diesem Zusammenhang fällt mir ein anderer Wissenschaftler ein, Paul Light, der sich seit Langem mit diesem Outsourcing-System beschäftigt. Er sagt, dass es neunmal so viele Vertragsbedienstete in der Regierung gibt wie festangestellte Mitarbeiter, die zusammen ein riesiges Schattenteam bilden – das möglicherweise als „Deep State“ angesehen wird, weshalb man ihnen den Job weggenommen hat. Der zweite Aspekt heißt „Vernachlässigung“ und bedeutet im Grunde, dass die Bürokratie den Kontakt zur Bevölkerung verloren hat. Die Regierung hat keinen direkten Kontakt zur Bevölkerung, sondern verlässt sich auf Auftragnehmer; die öffentlichen Dienstleistungen sind stark fragmentiert – von „One-Stop-Service“ kann keine Rede sein, es ist schon gut, wenn die Dinge überhaupt erledigt werden. Deshalb werfen alle der Regierung Ineffizienz vor. Unter diesen undurchsichtigen Umständen, wenn zudem noch Mittel zur Stärkung der Kapazitäten bereitgestellt werden sollen, ohne dass klar ist, wohin das Geld fließt, ist es nur natürlich, dass die Bevölkerung dies nicht unterstützt. Aber auch innerhalb der Regierung gibt es nicht unbedingt Unterstützung dafür, insbesondere wenn die beiden Parteien etwa gleich stark sind und sich gegenseitig behindern – wenn die Regierungspartei den Kapazitätsaufbau stärken will, wird sie von der Opposition unterschätzt: Was passiert, wenn die Kapazitäten gestärkt werden und die Zustimmungswerte steigen? Will ich dann überhaupt noch an die Macht kommen? Außerdem mangelt es in manchen Bereichen tatsächlich stark am Kapazitätsaufbau, was aber kaum jemand weiß, wie zum Beispiel in der Außenpolitik: Das US-Außenministerium befindet sich seit Langem in einer Situation, in der es weder Geld noch Personal hat, und wurde von Trump zudem um 20 % gekürzt. Diplomaten müssen langfristig arbeiten, um gute Ergebnisse zu erzielen, doch die Bevölkerung hat den Eindruck, dass selbst bei hohen finanziellen Aufwendungen keine Ergebnisse zu sehen sind, und meint daher: „Dann lassen wir es doch einfach sein“ – wenn die Probleme nicht gelöst werden können, sollte man zumindest einen Teil der Mitarbeiter entlassen, die diese Probleme nicht lösen können. Ein letzter Aspekt ist die „Dekonstruktion“ aus den Reihen der politischen Elite selbst. Carnegie, als Thinktank des Establishments, wirft den Populisten relativ höflich vor, Rückschritte zu machen und Schaden anzurichten: Bannon und seinesgleichen haben die Demontage staatlicher Institutionen schon lange geplant und konnten sie nun in Trumps zweiter Amtszeit endlich umsetzen. Von der Entwicklungshilfe bis zur Finanzaufsicht, von der Diplomatie bis zum Bildungswesen – in all diesen Bereichen finden radikale Stellenkürzungen statt. Dass die USA hinter verschlossenen Türen ihr eigenes Spiel spielen, sei noch hinzunehmen, entscheidend ist jedoch, dass sie dies auch im Außenministerium tun – von den 25 wichtigsten von Kürzungen betroffenen Regierungsbehörden entfallen allein fünf auf den Bereich der Außenpolitik. So wurde beispielsweise die USAID mit einem Schlag völlig zerschlagen: 95 % der Stellen wurden gestrichen, die Bürogebäude geschlossen, die Server abtransportiert und die Bürosysteme gesperrt. Die Folgen davon sind zum einen eine Schwächung der eigenen Analyse- und Planungsfähigkeiten und zum anderen eine Störung der Beziehungen zu anderen Ländern. Die USA spielen derzeit hinter verschlossenen Türen ihr eigenes Spiel; auf diplomatischer Ebene brechen viele internationale Kooperationsprojekte mitten in den Gesprächen ab, und die Abläufe kommen ins Stocken – internationale Angelegenheiten sind ohnehin schon komplex, und durch den Personalabbau werden sie noch langsamer und ziehen sich endlos hin. Der Bericht kommt zu folgendem Fazit: Wir müssen die Belange des öffentlichen Dienstes weiterhin an erste Stelle setzen und die Rechte der Beschäftigten im öffentlichen Dienst durch Gesetze und Vorschriften absichern, damit sie ihren Arbeitsplatz sicher haben und sich ganz auf ihre fachlichen Aufgaben konzentrieren können, anstatt aus Angst um ihren Lebensunterhalt ständig über einen Berufswechsel nachdenken zu müssen. Entlastung ist erforderlich: Beamte müssen konkrete und sinnvolle Arbeit leisten und dürfen ihre Ressourcen und Energie nicht für interne Reibungsverluste verschwenden, nur um zu beweisen, dass sie etwas tun – die derzeitige Belastung durch Compliance-Vorgaben ist zu hoch. Daten sind gefragt: Regierungsbehörden müssen regelmäßig klare und zuverlässige Daten veröffentlichen, damit die Öffentlichkeit den Zusammenhang zwischen den Kapazitäten des Staates und den erzielten Ergebnissen nachvollziehen kann. Transparenz ist gefragt: Outsourcing ist letztendlich undurchsichtig; Einzelausschreibungen sind weit verbreitet, es fehlt an Wettbewerb zwischen den Auftragnehmern, und die Ergebnisse sind nicht unbedingt besser als bei einer eigenen Durchführung durch die Regierung – zudem hat die Bevölkerung dadurch das Gefühl, dass die Regierung nicht präsent ist. Das sind gute Vorschläge, aber sie sind so neutral und zurückhaltend formuliert – werden die privaten Eigentümer der vielen Auftragnehmer, die gemeinsame Interessen verfolgen, darüber unzufrieden sein? Wie schwerwiegend wären die Folgen? Das weiß ich nicht.