美国的治国能力：从修路到修档案，还能好到哪去？

各位，最近看到卡内基国际和平基金会的一篇报告，质疑美国的国家能力——说治国就跟修路一样都是搞基建，实体垮成这样，抽象还能好到哪去呢？它给国家能力下了一个很简单的定义：政府能不能做到公民叫他做的事。咱们国家胡鞍钢、王绍光等学者的定义更接近于"国家意志的实现能力"。他们是从90年代开始，很多人崇拜西方三权分立的时候，就开始讲国家能力的重要性。当时知识界泛滥"政治全盘西化"的叙事，自由派觉得国家太强，他俩却说国家太弱，尤其是财政汲取能力得加强——这是一切国家能力的基础。 大概十多年前，我们跟贝格鲁恩研究院有个合作项目，胡老师的文章我帮他翻译成英文发在美国的《赫芬顿邮报》上。我记得他就特别强调，五年规划作为国家能力在时间跨度上的体现。时间真的过得挺快——都不用30年河东30年河西，这才几年啊，美国就已经开始反思国家能力、治理效能了。过几年我估计就要"良政劣政"代替"民主专制"了。回到卡内基这个报告，它讲国家能力强的政府，公民不用催，政府自己就会去定计划、做准备，官员就比较从容，政策选择就多，法律法规执行起来就顺。不知道它写的时候心里想的是谁。 然后它就开始自我批评，说美国从救灾到医保，吐槽个遍，老生常谈了。不过有一个故事还是比较有趣的——你知道吗？美国联邦雇员申请退休金审批流程要一个月。你把纸质表格交给单位人事，然后全国各个单位集中寄到宾州的一处废弃石灰岩矿井里——这矿井60年前被改造成了档案中心，里面2.6万个柜子和4亿张纸。这么多文件，一切都由600人组成的敬业团队手工处理，申请表在里面流转多少日子，甚至可能取决于矿井电梯的运行速度。 这么一个老掉牙的系统只是缩影，不是特例。比如说让人闻风丧胆的国税局，90年代开始IT系统升级，升到现在35年过去了，上世纪60年代的架构还在用。还有拜登政府推广电动车、说要建充电桩，4年一共建了7个，还不如我们小区。你要叫我们张院长来讲，他会说美国总统班子治理能力不如咱们的居委会大爷大妈。 特朗普上台对选民有一个关键承诺：要捣毁"深层国家"。黑暗启蒙那派人管这个叫"破坏大教堂"，其实是保守派老早之前定下的目标。落到马斯克手里，那就是手抡大锤，到处写"拆"字，以现代化、精兵简政的名义，裁减机构、简化流程、集中权力。但是这套东西在卡内基看来，不但没有提高政府效率，反而加剧了原来的问题——所以是进一步掏空了国家的身体，使美国更加没有能力了，很多事就只能是说说而已，做不到。有很多人觉得美国说一套做一套都是在玩阴的，其实有时候纯粹就是一个能力问题，没那个能力知道吧？它认为这个才是美国真正的问题：不是枪杆不够硬，不是钞票不够多，而是政府决定要做的事做不到。 报告就把美国国家能力的衰败分成了三个部分：隐身、忽视和解构。 所谓"隐身"，就是政府当甩手掌柜，不直接负责公共项目，凡事依赖代理承包商，相当于"外包治国"。为什么成了这个样子？它给了一张图——从60年代至今，美国联邦实际支出深蓝色的线增长了500%，工作量也是当年的5倍；但是联邦文职雇员的人数只涨了26%。按道理来说应该要上千万人的队伍才行，但它只从230万涨到了去年的290万，再经过特朗普一年的折腾，今年这个数字降到了60年来的最低水平。国家有很多公务，却不养公务员——那就意味着联邦把活儿派给承包商。于是政府人员的权责范围就改变了：不对某项具体事务的执行负责，只负责考察承包商是否合规。"合规"走火入魔是件很可怕的事情，它可以叠床架屋发明无数的metrics，都是硬指标、很容易量化考核，比你真的去评估一个项目是否有效简单多了。那政府部门就干这事，合规系统就越来越庞大——不光有合规，还有合规的合规。马斯克他们想裁的人员，其实就是这部分人。说到这我想起另一个学者保罗·莱特，他长期研究这种外包制，说政府合同工比体制内雇员多九倍，组成一个庞大的影子团队——可能就被当作deep state，饭碗给砸了。 第二方面叫"忽视"，其实就是官僚跟人民脱节了。政府不直接跟民众打交道，而是依赖承包商，公共服务高度碎片化——别说是"一网通办"了，能办就不错了。所以大家都怪政府效率低。在这种不透明的情况下，如果还要拨预算去加强能力建设，大家又不知道钱会花到哪里去，当然不支持。不过其实政府内部也不见得就支持，尤其当两党实力接近、相互扯后腿的时候——执政党想加强能力建设，反对党就会低估你，能力变强了支持率提高了怎么办？我还要不要上位的。另外有的领域其实很欠能力建设，但大家不知道，比如说外交：美国国务院长期处于要钱要人都没有的状态，还被特朗普裁了20%。外交官要做好工作都得长线努力，民众就会觉得钱砸得再多也出不来成果，干脆拉倒吧——如果解决不了问题，至少解决掉一部分解决不了问题的人员。 最后一方面，就是来自政治精英内部的"解构"。卡内基作为建制派的智库，属于比较礼貌地指责民粹派开倒车搞破坏：班农这些人解构政府机构是蓄谋已久，等到特朗普第二个任期终于可以实施了。从对外援助到金融监管，从外交到教育，等领域都在激进裁员。美国关起门来自己玩也就算了，关键是它外交部门也这么搞——在25个主要裁减的政府机构当中，外交相关的就独占五个。比如USAID被一竿子捅到底，裁员95%，办公楼被关，服务器被搬，办公系统被锁。 这样搞的结果，一是削弱自己分析规划的能力，二是扰乱与他国的关系。美国现在关起门来自己玩，外交层面许多国际合作项目也是人聊着聊着就不在线了，流程走着走着就走不通了——国际问题本来就复杂，一裁人就更慢，一直拖着。 报告总结说：咱们还是得把公务员队伍的事放在第一位，得通过法律法规保障体制内雇员的权利，让他们把饭碗端稳，才能集中精力搞专业任务，而不是为了生计提心吊胆随时想着转业。要减负：公务员得干实事、干正事，别为了证明自己在干事，把资源和精力花在内耗上——现在这个合规的负担太重了。要数据：政府机构得定期公布清晰可靠的数据，让大家了解国家能力跟交付结果之间的联系。要透明：搞外包说到底也是不透明的，单一招标合同非常普遍，承包商彼此之间缺少竞争，不见得比政府自己干做得更好，还让民众感觉不到政府的存在。 这些建议是好建议，但改得中立中气，那么多共同利益承包商的私人老板们会不会不高兴？这个后果严不严重？我就不知道了。