米国の統治能力：道路整備から公文書管理まで、一体どこまで良くなるというのか？

皆さん、最近、カーネギー国際平和財団の報告書を目にしました。そこでは、米国の国家能力に疑問を投げかけており、「国を治めることは道路を建設するのと同じで、いずれもインフラ整備に過ぎない。実体経済がこれほどまでに崩壊しているのに、抽象的な部分などどれほど良好であるはずがあるだろうか」と指摘しています。同報告書は、国家能力について「政府が、市民から求められたことを実行できるかどうか」という非常にシンプルな定義を下しています。わが国の胡鞍鋼氏や王紹光氏といった学者たちの定義は、「国家意志を実現する能力」にさらに近いものです。彼らは1990年代から、多くの人が西側の三権分立を崇拝していた頃から、国家能力の重要性を説き始めていました。当時、知識界には「政治の全面的な西洋化」という論調が蔓延していましたが、リベラル派は国家が強力すぎると考えていたのに対し、この二人は国家が弱すぎると主張し、とりわけ財政収受能力の強化が必要だと説いていました――これがあらゆる国家能力の基礎だからです。 10年余り前、私たちはベグルーン研究所と共同プロジェクトを行っており、私は胡先生の論文を英語に翻訳し、米国の『ハフィントン・ポスト』に掲載した。彼が特に強調していたのは、五カ年計画こそが国家能力の時間的スパンにおける体現であるという点だったと記憶している。本当に時の流れは早いものだ――「30年経てば状況は一変する」などと言うまでもなく、ほんの数年で、米国はすでに国家能力やガバナンスの有効性について再考し始めている。あと数年もすれば、「民主主義・専制」という区分の代わりに「良政・劣政」という区分が主流になるだろう。カーネギーのこの報告書に戻ると、そこには、国家能力の高い政府では、市民が催促しなくても政府が自ら計画を立て、準備を行うため、役人は比較的余裕を持ち、政策の選択肢も多くなり、法律や規則の執行も円滑に進むと書かれている。これを書いた時、著者は一体誰のことを念頭に置いていたのだろうか。 そして報告書は自己批判へと移り、米国について災害救援から医療保険に至るまで、ありとあらゆる点を批判している。今や陳腐な話だ。しかし、一つだけ興味深い話がある――ご存知だろうか？米国連邦職員の年金申請の審査には1ヶ月かかる。紙の申請書を所属機関の人事部に提出すると、全国の各機関から集められた書類は、ペンシルベニア州にある廃坑となった石灰岩鉱山へと送られる――この鉱山は60年前にアーカイブセンターに改装され、内部には2万6000個のキャビネットと4億枚の紙が保管されている。これほど大量の書類が、600人からなる献身的なチームによってすべて手作業で処理されており、申請書がそこでどれだけの日数を要するかは、鉱山のエレベーターの運行速度にさえ左右されるかもしれない。 このような時代遅れのシステムは、あくまで一例に過ぎず、決して特例ではない。例えば、人々を戦慄させる国税庁は、90年代からITシステムのアップグレードを開始したが、それから35年が経過した今でも、1960年代のアーキテクチャを使い続けている。また、バイデン政権は電気自動車の普及を推進し、充電スタンドの設置を公約したが、4年間で設置されたのはわずか7基で、私たちの住宅団地よりも少ない。もし私たちの張院長に語らせれば、彼は「米国大統領陣の統治能力は、我々の住民委員会の年配の方々にも及ばない」と言うだろう。 トランプ氏が政権に就いた際、有権者に対して「ディープステート」を破壊するという重要な公約を掲げた。「ダーク・エンライトメント」派の人々はこれを「大聖堂の破壊」と呼んでいるが、実はこれは保守派がずっと以前から掲げていた目標だ。マスクの手に委ねられると、それはまるで大ハンマーを振り回し、至る所に「解体」と書きなぐるようなもので、近代化や組織のスリム化という名目で、機関を削減し、プロセスを簡素化し、権力を集中させることになる。しかし、カーネギーから見れば、こうした一連の措置は政府の効率を高めるどころか、むしろ元の問題を悪化させている――つまり、国家の体力をさらに消耗させ、米国の能力をさらに低下させているのだ。その結果、多くのことは口先だけで、実行できない状態になっている。多くの人は、アメリカが言行不一致なのは「裏で何かを企んでいる」からだと考えているが、実際には単に能力の問題である場合もある。つまり、その能力がないのだ。同報告書は、これこそがアメリカの真の問題だと指摘している。軍事力が不足しているわけでも、資金が足りないわけでもなく、政府が実行しようと決めたことが実行できないことにあるのだ。 報告書は、米国の国家能力の衰退を「隠蔽」「無視」「解体」の3つの側面に分けて分析している。 いわゆる「隠蔽」とは、政府が手を引いて公共事業に直接関与せず、あらゆることを請負業者に依存する、いわば「アウトソーシングによる国政運営」を指す。なぜこのような状況になったのか？報告書には図が掲載されている――1960年代から現在に至るまで、米国の連邦実質支出（濃い青色の線）は500％増加し、業務量も当時の5倍になった。しかし、連邦文民職員の数はわずか26％しか増えていない。理屈上は1,000万人規模の組織であるべきところ、その数は230万人から昨年の290万人へと増加したに過ぎず、さらにトランプ政権による1年間の混乱を経て、今年はこの数字が過去60年間で最低水準にまで落ち込んだ。国には多くの公務があるにもかかわらず、公務員を雇用しない――つまり、連邦政府は業務を請負業者に委託しているということだ。その結果、政府職員の権限と責任の範囲は変化した。特定の業務の遂行には責任を負わず、請負業者がコンプライアンスを遵守しているかどうかを審査することのみを担当するようになった。「コンプライアンス」への過度なこだわりは恐ろしいものであり、それによって無数の指標が重ねて作り出され、それらはすべて定量的な評価が容易な硬直的な指標であり、プロジェクトが実際に有効かどうかを評価するよりもはるかに簡単だ。こうして政府機関はこれに追われ、コンプライアンス体制はますます肥大化していった――単なるコンプライアンスだけでなく、コンプライアンスのコンプライアンスまで存在するのだ。マスクらが削減しようとしている人員は、実はこの層の人々なのである。ここで、もう一人の学者ポール・ライトのことを思い出した。彼は長年にわたりこのアウトソーシング制度を研究しており、政府の契約職員は正規職員の9倍に上り、巨大な「影のチーム」を構成していると指摘している――おそらくそれが「ディープ・ステート」と見なされ、職を奪われたのだろう。 第二の側面は「無視」と呼ばれるもので、実際には官僚と国民との断絶を意味する。政府は国民と直接関わるのではなく、請負業者に依存しており、公共サービスは高度に細分化されている――「ワンストップサービス」など言うまでもなく、手続きができればそれで良いという状況だ。そのため、誰もが政府の非効率さを非難している。このような不透明な状況下で、能力強化のために予算を割り当てるとしても、その資金がどこに使われるのか誰も分からない以上、当然支持されるはずがない。しかし、実のところ政府内部でも必ずしも支持されているわけではない。特に両党の勢力が拮抗し、互いに足を引っ張り合っている状況では――与党が能力構築を強化しようとすれば、野党はそれを過小評価する。能力が高まり支持率が上昇したらどうする？「俺も出世したいんだぞ」という事情もある。また、実際には能力強化が極めて必要な分野もあるが、一般には知られていない。例えば外交だ。米国務省は長年にわたり、資金も人員も不足している状態であり、トランプ政権下でさらに20％の削減を強いられた。外交官が仕事を成し遂げるには長期的な努力が必要だが、国民は「いくら金を注ぎ込んでも成果が出ないなら、いっそやめてしまえ」と考えてしまう――問題が解決できないのなら、少なくとも「問題を解決できない人員」を排除しようというのだ。 最後の側面は、政治エリート内部からの「解体」である。カーネギー財団は体制派のシンクタンクとして、ポピュリスト派が後退や破壊行為を行っていることを比較的礼儀正しく非難している。バノンらによる政府機関の解体工作はかねてから計画されていたもので、トランプ氏の第2期政権になってようやく実行に移されたのだ。対外援助から金融規制、外交から教育に至るまで、あらゆる分野で過激な人員削減が行われている。米国が自国だけで遊んでいるだけならまだしも、問題は外交部門までもが同様の措置を講じていることだ――主要な削減対象となった25の政府機関のうち、外交関連のものが5つを占めている。例えば、USAIDは徹底的に切り捨てられ、人員を95％削減し、事務所は閉鎖され、サーバーは撤去され、業務システムはロックされた。 このような措置の結果、第一に自国の分析・計画立案能力が弱体化し、第二に他国との関係が混乱することになる。米国は現在、自国だけで閉ざされた状態にあるが、外交レベルでは多くの国際協力プロジェクトにおいて、話し合いの最中に相手がオンラインから外れたり、手続きの途中で行き詰まったりしている――国際問題はもともと複雑だが、人員削減によってさらに遅延が生じ、いつまでも先延ばしになっている。 報告書は次のように結論付けている。やはり公務員の体制を最優先に考え、法律や規則を通じて体制内従業員の権利を保障し、彼らの職を安定させなければ、生計の不安から転職を常に心配するのではなく、専門的な任務に集中できるようになる。負担を軽減すべきだ：公務員は実務や本業に専念すべきであり、自分が仕事をしていることを証明するために、資源やエネルギーを内部の摩擦に費やすべきではない――現在、コンプライアンス遵守の負担が重すぎる。データが必要だ：政府機関は定期的かつ明確で信頼性の高いデータを公表し、国家の能力と成果との関連性を国民に理解させなければならない。透明性が必要だ：アウトソーシングは結局のところ不透明であり、単独入札契約が極めて一般的で、請負業者間の競争が欠如しているため、政府が自ら行うよりも必ずしも良い結果になるとは限らず、国民に政府の存在を感じさせない。 これらは良い提言だが、中立的で力強い表現で改訂されたとしても、多くの共同利益を共有する請負業者の経営者たちは不満を抱くのではないか？その影響は深刻なものになるだろうか？私には分からない。