La capacité de gouvernance des États-Unis : de la construction de routes à celle des archives, peut-elle vraiment être meilleure que ça ?

Mesdames et Messieurs, j’ai récemment pris connaissance d’un rapport de la Fondation Carnegie pour la paix internationale qui remet en question la capacité nationale des États-Unis : selon ce rapport, gouverner un pays revient à construire des routes, c’est-à-dire à mettre en place des infrastructures. Si le concret est dans un tel état, comment le conceptuel pourrait-il être meilleur ? Le rapport donne une définition très simple de la capacité nationale : la capacité du gouvernement à accomplir ce que les citoyens lui demandent de faire. Dans notre pays, la définition donnée par des universitaires tels que Hu Angang et Wang Shaoguang se rapproche davantage de « la capacité à concrétiser la volonté de l’État ». Dès les années 90, alors que beaucoup vouaient un culte à la séparation des pouvoirs à l’occidentale, ils ont commencé à souligner l’importance de la capacité de l’État. À l’époque, le discours prônant une « occidentalisation totale de la politique » envahissait les milieux intellectuels ; tandis que les libéraux estimaient que l’État était trop puissant, ces deux chercheurs affirmaient au contraire qu’il était trop faible, et qu’il fallait notamment renforcer sa capacité de prélèvement fiscal – fondement de toute capacité de l’État. Il y a une dizaine d’années, nous menions un projet de collaboration avec l’Institut Beegrün ; j’avais aidé le professeur Hu à traduire son article en anglais pour le publier dans le *Huffington Post* américain. Je me souviens qu’il avait particulièrement insisté sur le fait que le plan quinquennal incarnait la capacité de l’État sur le plan temporel. Le temps passe vraiment très vite — sans même attendre les trente ans qu’il faut pour que la roue tourne —, cela ne fait que quelques années à peine que les États-Unis ont déjà commencé à réfléchir à la capacité de l’État et à l’efficacité de la gouvernance. D’ici quelques années, j’imagine que les notions de « bonne gouvernance » et de « mauvaise gouvernance » remplaceront celles de « démocratie » et de « dictature ». Pour en revenir au rapport de la Fondation Carnegie, celui-ci explique que dans un gouvernement doté d’une forte capacité nationale, les citoyens n’ont pas besoin de faire pression : le gouvernement établit lui-même des plans et se prépare de son propre chef. Les fonctionnaires sont alors plus sereins, les choix politiques sont plus nombreux et l’application des lois et des règlements se déroule sans heurts. Je me demande à qui l’auteur pensait lorsqu’il a rédigé ce rapport. Puis le rapport se lance dans une autocritique, énumérant toutes les critiques, des secours en cas de catastrophe à la couverture médicale, ce qui n’est pas nouveau. Il y a toutefois une anecdote assez intéressante — le saviez-vous ? La procédure d’approbation des demandes de retraite des fonctionnaires fédéraux américains prend un mois. Vous remettez votre formulaire papier au service des ressources humaines de votre administration, puis toutes les administrations du pays les acheminent vers une ancienne mine de calcaire désaffectée en Pennsylvanie — cette mine a été transformée il y a 60 ans en centre d’archives, qui abrite 26 000 armoires et 400 millions de feuilles de papier. Avec une telle quantité de documents, tout est traité à la main par une équipe dévouée de 600 personnes ; le temps que met une demande à circuler dans ces locaux peut même dépendre de la vitesse de l’ascenseur de la mine. Ce système archaïque n’est qu’un exemple parmi d’autres, et non une exception. Prenons l’exemple du redoutable IRS (Internal Revenue Service) : il a commencé à moderniser ses systèmes informatiques dans les années 90, mais 35 ans plus tard, il utilise toujours une architecture datant des années 60. Ou encore l’administration Biden, qui promeut les véhicules électriques et promet de construire des bornes de recharge : en quatre ans, elle n’en a installé que sept, ce qui est moins que dans notre quartier. Si vous demandiez au doyen Zhang de s’exprimer à ce sujet, il dirait que la capacité de gouvernance de l’équipe présidentielle américaine est inférieure à celle des anciens de notre comité de quartier. Lors de son arrivée au pouvoir, Trump a fait une promesse clé à ses électeurs : démanteler l’« État profond ». Les partisans du « Lumières sombres » qualifient cela de « démolition de la cathédrale » ; en réalité, c’est un objectif que les conservateurs s’étaient fixé depuis longtemps. Entre les mains de Musk, cela revient à brandir un marteau et à écrire « démolir » partout, au nom de la modernisation et de la rationalisation de l’administration : réduire les effectifs, simplifier les procédures et centraliser le pouvoir. Mais aux yeux de Carnegie, non seulement cette approche n’a pas amélioré l’efficacité du gouvernement, mais elle a au contraire exacerbé les problèmes existants — elle a donc encore davantage vidé l’État de sa substance, rendant les États-Unis encore plus incapables d’agir, de sorte que beaucoup de choses ne restent que des paroles en l’air, impossibles à mettre en pratique. Beaucoup pensent que les États-Unis, en disant une chose et en en faisant une autre, agissent en cachette ; en réalité, il s’agit parfois simplement d’un problème de capacité : ils n’en ont tout simplement pas les moyens, vous comprenez ? Il estime que c’est là le véritable problème des États-Unis : ce n’est pas que leur puissance militaire soit insuffisante, ni que leur argent soit insuffisant, mais bien que le gouvernement soit incapable de mener à bien ce qu’il décide de faire. Le rapport divise le déclin des capacités nationales des États-Unis en trois parties : la « dissimulation », la « négligence » et la « déconstruction ». Ce qu’on appelle la « dissimulation », c’est lorsque le gouvernement se désengage, ne prend pas directement en charge les projets publics et s’en remet en tout à des sous-traitants, ce qui revient à « externaliser la gouvernance ». Comment en est-on arrivé là ? Le rapport présente un graphique : depuis les années 60 jusqu’à aujourd’hui, les dépenses fédérales réelles (représentées par la courbe bleu foncé) ont augmenté de 500 % et la charge de travail a quintuplé par rapport à l’époque ; or, le nombre d’employés civils fédéraux n’a augmenté que de 26 %. En toute logique, il faudrait disposer d’un effectif de plusieurs dizaines de millions de personnes, mais celui-ci n’est passé que de 2,3 millions à 2,9 millions l’année dernière ; après une année de bouleversements sous Trump, ce chiffre a chuté cette année à son plus bas niveau depuis soixante ans. L’État a de nombreuses missions à accomplir, mais n’emploie pas de fonctionnaires — ce qui signifie que le gouvernement fédéral confie ces tâches à des prestataires. Les attributions et les responsabilités du personnel gouvernemental ont donc changé : il n’est plus chargé de l’exécution d’une tâche spécifique, mais uniquement de vérifier la conformité des sous-traitants. L’obsession de la « conformité » est une chose effrayante, car elle peut conduire à la création d’une multitude d’indicateurs superflus, tous rigides et faciles à quantifier et à évaluer, ce qui est bien plus simple que d’évaluer réellement l’efficacité d’un projet. C’est donc ce à quoi se consacrent désormais les services gouvernementaux, et le système de conformité ne cesse de s’alourdir — il n’y a plus seulement la conformité, mais aussi la conformité de la conformité. Les personnes que Musk et ses collègues souhaitent licencier sont en réalité issues de ce secteur. Cela me fait penser à un autre chercheur, Paul Light, qui étudie depuis longtemps ce système d’externalisation. Il affirme que le nombre de contractuels travaillant pour le gouvernement est neuf fois supérieur à celui des fonctionnaires, formant ainsi une immense équipe « fantôme » — probablement considérée comme faisant partie de l’« État profond », ce qui lui a coûté son poste. Le deuxième aspect s’intitule « la négligence », qui correspond en réalité à un décalage entre la bureaucratie et la population. Le gouvernement ne traite pas directement avec les citoyens, mais s’appuie sur des prestataires, ce qui entraîne une fragmentation extrême des services publics — sans parler d’un « guichet unique en ligne », c’est déjà un exploit si l’on parvient à obtenir quoi que ce soit. C’est pourquoi tout le monde reproche au gouvernement son manque d’efficacité. Dans un contexte aussi opaque, si l’on souhaite allouer des crédits budgétaires pour renforcer les capacités institutionnelles, les citoyens ne sachant pas où cet argent sera dépensé, ils ne soutiendront bien sûr pas cette initiative. Mais en réalité, le soutien n’est pas non plus acquis au sein même du gouvernement, surtout lorsque les deux partis sont à égalité et se mettent des bâtons dans les roues : si le parti au pouvoir souhaite renforcer ses capacités, l’opposition va le sous-estimer ; que se passera-t-il si, une fois ces capacités renforcées, sa cote de popularité augmente ? Est-ce que je veux encore accéder au pouvoir ? Par ailleurs, certains domaines ont en réalité un besoin criant de renforcement des capacités, mais personne ne le sait. Prenons l’exemple de la diplomatie : le Département d’État américain se trouve depuis longtemps dans une situation où il manque à la fois de moyens financiers et de personnel, et a en plus subi une réduction budgétaire de 20 % sous Trump. Pour que les diplomates puissent faire leur travail correctement, il faut s’engager sur le long terme, mais la population a l’impression que, même en y consacrant des sommes colossales, cela ne donne aucun résultat, alors autant laisser tomber — si l’on ne peut pas résoudre le problème, autant au moins se débarrasser d’une partie du personnel incapable de le résoudre. Enfin, il y a la « déconstruction » provenant de l’intérieur même de l’élite politique. Carnegie, en tant que think tank de l’establishment, reproche de manière relativement courtoise aux populistes de faire marche arrière et de semer le chaos : des personnes comme Bannon préparent depuis longtemps la déconstruction des institutions gouvernementales, et ce n’est qu’au cours du second mandat de Trump qu’elles ont enfin pu la mettre en œuvre. De l’aide internationale à la régulation financière, en passant par la diplomatie et l’éducation, tous ces domaines font l’objet de réductions d’effectifs radicales. Que les États-Unis se replient sur eux-mêmes, passe encore, mais le problème, c’est que leur service diplomatique suit la même voie : parmi les 25 principales institutions gouvernementales touchées par les coupes budgétaires, cinq sont liées aux affaires étrangères. L’USAID, par exemple, a été littéralement démantelée : 95 % de ses effectifs ont été supprimés, ses locaux fermés, ses serveurs déménagés et ses systèmes informatiques verrouillés. Une telle approche a pour conséquence, d’une part, d’affaiblir la capacité du pays à analyser et à planifier, et d’autre part, de perturber ses relations avec les autres nations. Les États-Unis se replient désormais sur eux-mêmes ; sur le plan diplomatique, de nombreux projets de coopération internationale se retrouvent interrompus en plein milieu des discussions, et les procédures s’enlisent au beau milieu de leur déroulement — les questions internationales sont déjà complexes en soi, mais les réductions d’effectifs ralentissent encore davantage le processus, qui s’éternise. Le rapport conclut : nous devons continuer à accorder la priorité à la fonction publique ; il faut garantir les droits des employés du secteur public par le biais de lois et de règlements, afin qu’ils puissent assurer leur sécurité de l’emploi et se concentrer sur leurs missions professionnelles, plutôt que de vivre dans l’angoisse de devoir changer de métier pour subvenir à leurs besoins. Alléger la charge : les fonctionnaires doivent se consacrer à des tâches concrètes et pertinentes, et non gaspiller leurs ressources et leur énergie en luttes internes pour prouver qu’ils sont actifs – la charge liée à la conformité est aujourd’hui trop lourde. Il faut des données : les organismes publics doivent publier régulièrement des données claires et fiables, afin que chacun puisse comprendre le lien entre les capacités de l’État et les résultats obtenus. Il faut de la transparence : en fin de compte, l’externalisation manque de transparence ; les contrats attribués à un seul soumissionnaire sont très courants, il n’y a pas de concurrence entre les prestataires, qui ne font pas nécessairement mieux que si l’État s’en chargeait lui-même, et cela donne au public l’impression que l’État est absent. Ce sont de bonnes recommandations, mais formulées de manière si neutre et modérée… Les dirigeants privés de ces nombreux prestataires, qui défendent des intérêts communs, risquent-ils de s’en offusquer ? Les conséquences seront-elles graves ? Je n’en sais rien.