La capacidad de gobernar de Estados Unidos: desde la construcción de carreteras hasta la gestión de archivos, ¿hasta qué punto puede ser buena?

Señores, hace poco leí un informe de la Fundación Carnegie para la Paz Internacional en el que se cuestionaba la capacidad nacional de Estados Unidos: se decía que gobernar un país es como construir una carretera, es decir, ambas cosas son obras de infraestructura; si lo concreto está tan mal, ¿cómo va a estar bien lo abstracto? El informe ofrecía una definición muy sencilla de la capacidad nacional: la capacidad del Gobierno para hacer lo que los ciudadanos le piden que haga. En nuestro país, la definición de académicos como Hu Angang y Wang Shaoguang se acerca más a la «capacidad de hacer realidad la voluntad del Estado». Ya en los años noventa, cuando muchos adoraban la separación de poderes al estilo occidental, ellos comenzaron a hablar de la importancia de la capacidad estatal. En aquel entonces, en los círculos intelectuales abundaba la narrativa de la «occidentalización total de la política»; los liberales consideraban que el Estado era demasiado fuerte, pero ellos afirmaban que era demasiado débil, y que, sobre todo, había que reforzar su capacidad de recaudación fiscal —la base de toda capacidad estatal—. Hace más de diez años, tuvimos un proyecto de colaboración con el Instituto Berggruen, y yo le ayudé al profesor Hu a traducir al inglés uno de sus artículos para publicarlo en el «HuffPost» de Estados Unidos. Recuerdo que él hizo especial hincapié en que los planes quinquenales eran la manifestación de la capacidad estatal en el ámbito temporal. El tiempo pasa realmente rápido: ni siquiera han pasado los treinta años en los que «lo que hoy está al este, mañana estará al oeste», y en tan solo unos años, Estados Unidos ya ha comenzado a reflexionar sobre la capacidad estatal y la eficacia de la gobernanza. Supongo que, dentro de unos años, los términos «buen gobierno» y «mal gobierno» sustituirán a «democracia» y «autoritarismo». Volviendo al informe de Carnegie, este afirma que, en un gobierno con una gran capacidad estatal, los ciudadanos no tienen que insistir: el propio gobierno establece planes y se prepara por iniciativa propia; los funcionarios actúan con mayor tranquilidad; hay más opciones políticas; y la aplicación de las leyes y normativas se desarrolla sin contratiempos. No sé en quién pensaban al redactarlo. A continuación, el informe pasa a la autocrítica, criticando todo, desde la gestión de catástrofes hasta la sanidad en Estados Unidos; todo son tópicos de siempre. Sin embargo, hay una anécdota bastante interesante: ¿sabías que El proceso de tramitación de las solicitudes de pensión de los empleados federales de Estados Unidos tarda un mes. Entregas el formulario en papel al departamento de personal de tu organización y, a continuación, todas las oficinas del país lo envían de forma centralizada a una mina de caliza abandonada en Pensilvania —esta mina se reconvirtió hace 60 años en un centro de archivos, que alberga 26 000 archivadores y 400 millones de hojas de papel—. Con tal volumen de documentos, todo lo gestiona manualmente un equipo de 600 personas muy dedicadas; el tiempo que tardan las solicitudes en tramitarse allí puede depender incluso de la velocidad de funcionamiento del ascensor de la mina. Este sistema tan anticuado es solo una muestra representativa, no una excepción. Tomemos, por ejemplo, la temida Agencia Tributaria Federal (IRS), que comenzó a actualizar sus sistemas informáticos en los años noventa; han pasado ya 35 años desde entonces y todavía se sigue utilizando la arquitectura de los años sesenta. O la administración Biden, que promueve los vehículos eléctricos y promete instalar puntos de recarga, pero en cuatro años solo ha instalado siete, menos incluso que en nuestro propio bloque de viviendas. Si le pidieras al decano Zhang que opinara al respecto, diría que la capacidad de gestión del equipo presidencial estadounidense es inferior a la de los abuelos y abuelas de nuestro comité de vecinos. Cuando Trump llegó al poder, hizo una promesa clave a los votantes: acabar con el «Estado profundo». Los partidarios de la «Ilustración Oscura» denominan a esto «destruir la catedral», aunque en realidad se trata de un objetivo que los conservadores se fijaron hace mucho tiempo. En manos de Musk, eso se traduce en blandir un mazo y escribir «derribar» por todas partes, recortando organismos, simplificando trámites y concentrando el poder en nombre de la modernización y la racionalización de la administración. Sin embargo, en opinión de Carnegie, todo esto no solo no ha mejorado la eficiencia del Gobierno, sino que, por el contrario, ha agravado los problemas originales; por lo tanto, ha vaciado aún más las entrañas del Estado, dejando a Estados Unidos aún más incapacitado, de modo que muchas cosas se quedan en meras palabras, sin poder llevarse a la práctica. Hay mucha gente que piensa que Estados Unidos dice una cosa y hace otra, que está jugando sucio; pero, en realidad, a veces se trata simplemente de una cuestión de capacidad: no tiene esa capacidad, ¿entiendes? Él considera que ese es el verdadero problema de Estados Unidos: no es que las armas no sean lo suficientemente potentes, ni que no haya suficiente dinero, sino que el Gobierno no puede llevar a cabo lo que se propone. El informe divide el declive de la capacidad nacional de Estados Unidos en tres partes: «invisibilidad», «desatención» y «desestructuración». Lo que se denomina «invisibilidad» se refiere a que el Gobierno se desentiende, no asume la responsabilidad directa de los proyectos públicos y depende en todo de contratistas externos, lo que equivale a «gobernar mediante la subcontratación». ¿Por qué se ha llegado a esta situación? El informe presenta un gráfico: desde los años 60 hasta la actualidad, el gasto real federal de Estados Unidos —representado por la línea azul oscuro— ha crecido un 500 %, y el volumen de trabajo se ha quintuplicado con respecto a entonces; sin embargo, el número de empleados civiles federales solo ha aumentado un 26 %. En teoría, debería haber una plantilla de decenas de millones de personas, pero solo ha pasado de 2,3 millones a 2,9 millones el año pasado; tras un año de agitación bajo el mandato de Trump, esta cifra ha caído este año al nivel más bajo de los últimos 60 años. El Estado tiene muchas funciones públicas, pero no mantiene a funcionarios públicos; eso significa que el Gobierno federal delega el trabajo a contratistas. Así pues, el ámbito de competencias y responsabilidades del personal gubernamental ha cambiado: ya no se responsabiliza de la ejecución de un asunto concreto, sino que solo se encarga de comprobar si los contratistas cumplen con la normativa. La obsesión por el «cumplimiento normativo» es algo aterrador, ya que puede dar lugar a la creación de innumerables métricas superpuestas, todas ellas indicadores rigurosos y fáciles de cuantificar y evaluar, lo cual resulta mucho más sencillo que evaluar realmente si un proyecto es eficaz. Así pues, los departamentos gubernamentales se dedican a esto, y el sistema de cumplimiento normativo se vuelve cada vez más gigantesco: no solo hay cumplimiento, sino también cumplimiento del cumplimiento. El personal que Musk y los suyos quieren despedir es, en realidad, este grupo de personas. Hablando de esto, me viene a la mente otro académico, Paul Wright, que lleva mucho tiempo investigando este sistema de externalización y afirma que hay nueve veces más trabajadores contratados por el Gobierno que empleados fijos, lo que conforma un enorme equipo en la sombra —quizá considerado como el «Estado profundo»—, y que se han quedado sin trabajo. El segundo aspecto se denomina «desatención», que en realidad se refiere a la desconexión entre la burocracia y la ciudadanía. El Gobierno no trata directamente con los ciudadanos, sino que depende de contratistas, lo que provoca una gran fragmentación de los servicios públicos: ni hablar de «tramitarlo todo por Internet», ya es un logro que se pueda tramitar. Por eso todo el mundo culpa al Gobierno de su baja eficiencia. En un contexto tan opaco, si además se destina presupuesto a reforzar la capacitación institucional y la gente no sabe dónde se va a invertir ese dinero, es lógico que no lo apoye. Sin embargo, en realidad tampoco hay necesariamente apoyo dentro del propio Gobierno, sobre todo cuando ambos partidos tienen un poder similar y se ponen trabas mutuamente: si el partido en el poder quiere reforzar las capacidades institucionales, el partido de la oposición lo subestimará; ¿qué pasaría si, al aumentar las capacidades, subiera el índice de popularidad? ¿Acaso quiero llegar al poder? Por otra parte, hay ámbitos en los que realmente se necesita un refuerzo de las capacidades, pero la gente no lo sabe; por ejemplo, la diplomacia: el Departamento de Estado de EE. UU. lleva mucho tiempo sin recursos ni personal suficientes, y además Trump le recortó un 20 %. Para que los diplomáticos hagan bien su trabajo, se necesita un esfuerzo a largo plazo, por lo que la ciudadanía piensa que, por mucho dinero que se invierta, no se obtienen resultados, así que mejor dejarlo estar: si no se puede resolver el problema, al menos hay que deshacerse de parte del personal que no es capaz de resolverlo. Por último, está la «desestructuración» procedente del seno de la élite política. Carnegie, como centro de estudios del establishment, critica de forma bastante cortés a los populistas por dar marcha atrás y causar estragos: personas como Bannon llevan mucho tiempo tramando la desestructuración de las instituciones gubernamentales, y con el segundo mandato de Trump por fin han podido llevarla a cabo. Desde la ayuda exterior hasta la regulación financiera, pasando por la diplomacia y la educación, se están produciendo recortes radicales de personal en todos estos ámbitos. Que Estados Unidos se encierre en sí mismo ya es de por sí grave, pero lo peor es que su departamento de Asuntos Exteriores también está haciendo lo mismo: de las 25 principales instituciones gubernamentales afectadas por los recortes, cinco están relacionadas con la diplomacia. Por ejemplo, la USAID ha sido golpeada de lleno: se ha reducido su plantilla en un 95 %, se han cerrado sus oficinas, se han trasladado los servidores y se han bloqueado los sistemas informáticos. El resultado de esta actuación es, por un lado, el debilitamiento de su propia capacidad de análisis y planificación y, por otro, la perturbación de las relaciones con otros países. Estados Unidos se ha encerrado en sí mismo; en el ámbito diplomático, muchos proyectos de cooperación internacional se quedan en el aire en medio de las conversaciones y los trámites se atascan a mitad de camino: los asuntos internacionales ya son de por sí complejos, pero los recortes de personal ralentizan aún más el proceso y lo retrasan indefinidamente. El informe concluye: debemos seguir dando prioridad a la plantilla de funcionarios públicos y garantizar los derechos de los empleados del sector público mediante leyes y reglamentos, para que puedan mantener la seguridad laboral y así concentrarse en sus tareas profesionales, en lugar de vivir con la angustia de tener que buscar otro empleo en cualquier momento para ganarse la vida. Hay que aligerar la carga: los funcionarios deben dedicarse a tareas concretas y relevantes, y no malgastar recursos y energía en disputas internas solo para demostrar que están trabajando; actualmente, la carga que supone el cumplimiento normativo es demasiado pesada. Se necesitan datos: las instituciones gubernamentales deben publicar periódicamente datos claros y fiables, para que todos comprendan la relación entre la capacidad del Estado y los resultados obtenidos. Se necesita transparencia: la subcontratación, en definitiva, también es opaca; los contratos de licitación única son muy habituales, no existe competencia entre los contratistas, no es seguro que lo hagan mejor que el propio Gobierno y, además, hacen que la ciudadanía no perciba la presencia del Gobierno. Son buenas recomendaciones, pero la formulación es demasiado neutra y moderada. ¿No se enfadarán los propietarios privados de tantas empresas contratistas con intereses comunes? ¿Serán graves las consecuencias? Eso ya no lo sé.