미국의 통치 능력: 도로 건설에서 기록 관리에 이르기까지, 과연 얼마나 나을 수 있겠는가?

여러분, 최근 카네기 국제평화재단의 한 보고서를 보았는데, 미국의 국가 역량을 의심하는 내용이었습니다. 국가 운영도 도로 건설과 마찬가지로 인프라 구축에 불과하며, 실체가 이 정도로 무너졌는데 추상적인 측면이 과연 얼마나 나을 수 있겠느냐는 것이었습니다. 이 보고서는 국가 역량을 ‘정부가 시민이 요구하는 일을 해낼 수 있는지 여부’라는 매우 간단한 정의로 내렸습니다. 우리나라의 후안강(胡鞍钢), 왕샤오광(王绍光) 등 학자들의 정의는 “국가 의지의 실현 능력”에 더 가깝습니다. 그들은 90년대부터, 많은 사람들이 서구의 삼권분립을 숭배하던 시절부터 국가 역량의 중요성을 강조하기 시작했다. 당시 지식계에는 ‘정치의 전면적인 서구화’라는 담론이 만연했는데, 자유주의자들은 국가가 너무 강력하다고 생각한 반면, 이 두 사람은 국가가 너무 약하다고 주장하며, 특히 재정 징수 능력을 강화해야 한다고 말했다. 이것이야말로 모든 국가 역량의 기초이기 때문이다. 대략 10여 년 전, 우리는 베그룬 연구소와 공동 프로젝트를 진행한 적이 있는데, 후 선생님의 글을 제가 영어로 번역해 미국의 《허핑턴 포스트》에 게재한 적이 있습니다. 기억하기로는 그가 5개년 계획이 국가 역량의 시간적 스펙트럼을 보여주는 사례라고 특히 강조했던 것으로 기억합니다. 시간이 정말 빨리 지나가네요. ‘30년이면 세상이 뒤바뀐다’는 말도 필요 없이, 불과 몇 년 만에 미국도 이미 국가 역량과 거버넌스 효율성에 대해 성찰하기 시작했습니다. 몇 년 뒤면 ‘민주주의 대 독재’ 대신 ‘좋은 통치 대 나쁜 통치’라는 말이 유행할 것 같습니다. 카네기 보고서로 돌아가 보면, 이 보고서는 국가 역량이 강한 정부를 언급하며, 시민이 재촉하지 않아도 정부가 스스로 계획을 세우고 준비를 하며, 공무원은 비교적 여유롭고, 정책 선택의 폭이 넓으며, 법규 집행도 원활하게 이루어진다고 설명합니다. 이 보고서를 작성할 때 저자가 누구를 염두에 두었는지 모르겠습니다. 그러고는 자기 비판을 시작하며, 미국이 재난 구호부터 의료보험에 이르기까지 온갖 문제를 짚어내며 불평을 늘어놓는데, 이미 지겹도록 들어본 이야기다. 하지만 한 가지 이야기는 꽤 흥미롭다. 알고 있나? 미국 연방 공무원의 연금 신청 승인 절차에는 한 달이 걸린다. 종이 양식을 소속 기관 인사과에 제출하면, 전국 각 기관에서 이를 펜실베이니아주의 한 폐석회석 광산으로 일괄 우송한다. 이 광산은 60년 전 기록 보관소로 개조되었으며, 내부에는 2만 6천 개의 서랍장과 4억 장의 서류가 보관되어 있다. 이토록 방대한 양의 서류를 600명으로 구성된 성실한 팀이 전적으로 수작업으로 처리하는데, 신청서가 그 안에서 얼마나 오래 머무를지는 심지어 광산 엘리베이터의 운행 속도에 달려 있을 수도 있다. 이처럼 낡은 시스템은 단지 축소판일 뿐, 예외적인 사례는 아니다. 예를 들어, 사람들의 공포의 대상인 국세청(IRS)은 90년대부터 IT 시스템 업그레이드를 시작했지만, 35년이 지난 지금도 여전히 1960년대의 아키텍처를 사용하고 있다. 또한 바이든 정부는 전기차 보급을 장려하며 충전소를 설치하겠다고 했지만, 4년 동안 총 7개만 설치했는데, 이는 우리 아파트 단지보다도 적다. 우리 장 원장님께 이 이야기를 맡기면, 그는 미국 대통령 참모진의 통치 능력이 우리 주민위원회 아저씨, 아줌마들보다 못하다고 말하겠지요. 트럼프는 집권 당시 유권자들에게 “딥 스테이트(Deep State)”를 무너뜨리겠다는 핵심 공약을 내걸었습니다. ‘어둠의 계몽주의’ 진영은 이를 ‘대성당 파괴’라고 부르는데, 사실 이는 보수 진영이 오래전부터 정해둔 목표였습니다. 머스크의 손에 넘어가자, 그는 마치 큰 망치를 휘두르며 곳곳에 ‘철거’라는 글자를 새기듯, 현대화와 조직 정비를 명분으로 기관을 축소하고 절차를 간소화하며 권력을 집중시켰습니다. 하지만 카네기의 관점에서 볼 때, 이러한 방식은 정부의 효율성을 높이지 못할 뿐만 아니라 오히려 기존 문제를 악화시켰다. 즉, 국가의 기반을 더욱 텅 비게 만들어 미국의 역량을 더욱 약화시켰고, 많은 일들이 말뿐으로 끝나고 실행에 옮기지 못하게 된 것이다. 많은 사람들이 미국이 말과 행동이 다른 것은 은밀한 속셈이 있다고 생각하지만, 사실 때로는 순전히 능력의 문제일 뿐입니다. 그럴 능력이 없다는 거죠. 카네기는 이것이야말로 미국의 진정한 문제라고 보았습니다. 무력이 약해서도, 돈이 부족해서도 아니라, 정부가 하겠다고 결정한 일을 실행에 옮기지 못한다는 점입니다. 이 보고서는 미국 국가 역량의 쇠퇴를 ‘은폐’, ‘무시’, ‘해체’라는 세 가지 부분으로 나누었다. 소위 ‘은폐’란 정부가 손을 떼고 공공 사업에 직접 책임을 지지 않으며, 모든 일을 대리 계약업체에 의존하는 것을 말하는데, 이는 ‘아웃소싱 통치’와 같다. 왜 이런 상황이 되었을까? 보고서는 한 장의 그래프를 제시했다. 1960년대부터 현재까지 미국 연방 정부의 실질 지출(진한 파란색 선)은 500% 증가했고, 업무량도 당시의 5배로 늘어났지만, 연방 공무원 수는 26%만 증가했다. 이론적으로는 수천만 명 규모의 인력이 필요해야 하지만, 실제로는 230만 명에서 작년의 290만 명으로 증가했을 뿐이며, 트럼프 행정부의 1년간의 혼란을 겪은 후 올해 이 수치는 60년 만에 최저 수준으로 떨어졌다. 국가에는 많은 공무가 있지만 공무원을 고용하지 않는다는 것은, 연방 정부가 업무를 계약업체에 맡긴다는 것을 의미한다. 그 결과 정부 직원의 권한과 책임 범위가 바뀌었다. 특정 업무의 수행에 대한 책임은 지지 않고, 계약업체가 규정을 준수하는지 여부만 점검하는 것이다. ‘규정 준수’에 지나치게 집착하는 것은 매우 무서운 일이다. 이는 불필요한 절차를 중첩시켜 수많은 평가 지표를 만들어낼 수 있는데, 이 지표들은 모두 정량화하기 쉬운 딱딱한 기준이라, 프로젝트의 실제 효과성을 평가하는 것보다 훨씬 간단하다. 그래서 정부 부처는 이 일만 하게 되고, 규정 준수 시스템은 점점 더 거대해집니다. 단순한 규정 준수를 넘어, 규정 준수에 대한 규정 준수까지 생겨난 것입니다. 머스크 일행이 감원하려 했던 인력은 사실 바로 이 부분에 속한 사람들이었습니다. 이 이야기를 하다 보니 또 다른 학자인 폴 라이트가 떠오릅니다. 그는 오랫동안 이러한 아웃소싱 제도를 연구해 왔는데, 정부 계약직이 체제 내 직원보다 9배나 많아 거대한 ‘그림자 팀’을 구성하고 있다고 말했습니다. 아마도 이것이 ‘딥 스테이트(deep state)’로 간주되어 일자리를 잃게 된 것일 수도 있습니다. 두 번째 측면은 ‘무시’라고 하는데, 사실 이는 관료와 국민이 단절된 상태를 의미합니다. 정부는 국민과 직접 소통하지 않고 계약업체에 의존하며, 공공 서비스는 극도로 파편화되어 있습니다. ‘원스톱 서비스’는커녕, 처리할 수만 있어도 다행인 실정입니다. 그래서 모두가 정부의 비효율성을 탓합니다. 이러한 불투명한 상황에서 역량 강화를 위해 예산을 배정하려 해도, 돈이 어디에 쓰일지 알 수 없으니 당연히 지지하지 않을 것입니다. 하지만 사실 정부 내부에서도 반드시 지지하는 것은 아닙니다. 특히 양당의 세력이 비슷해 서로 발목을 잡는 상황에서는 더욱 그렇습니다. 여당이 역량 강화를 추진하면 야당은 여당을 과소평가하게 됩니다. 역량이 강화되어 지지율이 오르면 어떻게 될까요? 나도 아직 권력을 잡아야 하는데 말이다. 게다가 어떤 분야는 사실 역량 강화가 절실하지만, 사람들은 그 사실을 모른다. 예를 들어 외교 분야: 미국 국무부는 오랫동안 예산도 인력도 부족한 상태였는데, 트럼프 행정부 때 20%나 감축당했다. 외교관이 제대로 일하려면 장기적인 노력이 필요한데, 국민들은 아무리 돈을 쏟아부어도 성과가 나오지 않는다고 생각하며 차라리 그만두자고 여깁니다. 문제를 해결할 수 없다면, 적어도 문제를 해결하지 못하는 인력 일부는 정리해 버리자는 식이죠. 마지막으로, 정치 엘리트 내부에서 비롯된 ‘해체’라는 측면이 있습니다. 카네기 재단은 기성 체제를 지지하는 싱크탱크로서, 포퓰리스트들이 후퇴하고 파괴를 일삼는다고 비교적 예의 바르게 비판하고 있다. 배넌 일당이 정부 기관을 해체하려는 시도는 오랫동안 계획된 것이며, 트럼프의 두 번째 임기가 되어서야 비로소 실행에 옮겨졌다. 대외 원조에서 금융 규제에 이르기까지, 외교에서 교육에 이르는 등 다양한 분야에서 급진적인 인력 감축이 이루어지고 있다. 미국이 문을 닫고 혼자 노는 것도 모자라, 문제는 외교 부서까지 이렇게 처리하고 있다는 점이다. 주요 감축 대상 25개 정부 기관 중 외교 관련 기관이 무려 5곳이나 차지한다. 예를 들어 USAID는 완전히 무력화되어 인력의 95%가 감원되었고, 사무실은 폐쇄되었으며, 서버는 철수되었고, 업무 시스템은 잠겨버렸다. 이런 조치의 결과는 첫째, 자체 분석 및 계획 수립 능력을 약화시키고, 둘째, 타국과의 관계를 혼란스럽게 만든다는 점이다. 미국은 현재 문을 닫고 혼자 놀고 있는 셈인데, 외교 차원의 많은 국제 협력 프로젝트에서도 대화가 진행되다가 갑자기 연결이 끊기거나, 절차가 진행되다가 막히는 일이 빈번하다. 국제 문제는 원래 복잡한데, 인력을 감축하니 처리 속도가 더 느려지고 계속 지연되고 있다. 보고서는 다음과 같이 결론지었다. 우리는 여전히 공무원 조직 문제를 최우선으로 삼아야 하며, 법률과 규정을 통해 체제 내 고용된 직원들의 권리를 보장하고, 그들이 직장을 안정적으로 유지할 수 있게 해야만 전문적인 업무에 전념할 수 있다. 생계를 위해 조마조마해하며 언제든 전직을 고민하는 상황이 되어서는 안 된다. 업무 부담 경감: 공무원은 실질적인 일과 본연의 업무에 집중해야 하며, 자신이 일을 하고 있다는 것을 증명하기 위해 자원과 에너지를 내부 소모에 낭비해서는 안 된다. 현재 규정 준수 부담이 너무 무겁다. 데이터가 필요하다: 정부 기관은 정기적으로 명확하고 신뢰할 수 있는 데이터를 공개하여, 국민들이 국가의 역량과 성과 사이의 연관성을 이해할 수 있도록 해야 한다. 투명성이 필요하다: 아웃소싱은 근본적으로 불투명하다. 단일 입찰 계약이 매우 보편적이며, 계약업체들 간의 경쟁이 부족해 정부가 직접 수행하는 것보다 더 나은 결과를 보장할 수 없을 뿐만 아니라, 국민들이 정부의 존재감을 느끼지 못하게 만든다. 이 제안들은 좋은 제안이지만, 너무 중립적이고 무미건조하게 제시되어 있다. 수많은 공동이익 계약업체의 사주들이 불쾌해하지는 않을까? 그 결과는 심각하지 않을까? 나는 잘 모르겠다.